2015年12月27日，第十二届全国人民代表大会第十八次会议通过了《中华人民共和国反家庭暴力法》（以下简称反家庭暴力法） ，该法于2016年3月1日起实施。反家庭暴力法实施前夕，北京市高级人民法院（以下简称北京高院）就人身安全保护令案件的有关程序问题，向最高人民法院请示。鉴于北京高院请示的问题，对于人民法院审理人身安全保护令案件具有普遍意义，最高人民法院民一庭经研究，提出了答复意见稿。经向本院研究室、全国人大法工委征求意见，又对批复稿进行了修改。2016年6月6日，经最高人民法院审判委员会第1686次会议讨论通过，最高人民法院于2016年7月13日发布关于人身安全保护令案件相关程序问题的批复。现就该批复所涉及的主要问题以及人民法院在审判实践中应当注意的问题加以阐释。
一、北京市高级人民法院请示的问题及倾向性意见
北京高院请示的问题有：
1.关于人身安全保护令案件是否收取诉讼费用的问题
北京高院倾向性意见认为，人民法院对人身安全保护令案件不收取诉讼费用。
2.关于申请人申请人身安全保护令是否需要提供担保的问题
北京高院对此存在两种意见。一种意见认为，申请人身安全保护令应比照《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）关于行为保全的规定，可以责令申请人提供担保，诉前申请的应当提供担保；另一种意见认为，人身安全保护令系保护因家庭暴力受害一方的民事强制措施，不需要提供担保。北京高院倾向于第二种意见。
3.关于审判程序问题
申请人在婚姻家庭案件诉讼中向受诉法院申请人身安全保护令的，应当由审理该案的审判组织依法作出裁定。申请人于诉前直接申请人身安全保护令的，一种意见认为应当组成合议庭审理，一般应听取被申请人意见；另一种意见认为可以由独任法官审理，视案件需要决定是否听取被申请人意见。北京高院倾向于第二种意见。
4.关于复议问题
一种意见认为人身安全保护令具有紧迫性，故应当由作出裁定的审判组织进行复议；另一种意见认为法律规定复议不影响人身安全保护令的执行，故应另行组成合议庭进行复议。北京高院倾向于第二种意见。
二、最高人民法院批复
针对北京高院请示的四个问题，批复提出答复意见如下：
1.关于人身安全保护令案件是否收取诉讼费用的问题
批复认为，北京高院的倾向性意见是正确的。人民法院受理人身安全保护令案件不应当收取诉讼费用。理由是：第一，诉讼费用属于国家规费，收费应当有法律、行政法规作为依据。现行《诉讼费用交纳办法》是2006年12月19日国务院第481号令公布的，其制定依据是《民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》。可见，诉讼费用的收取需要有国家法律作为依据。反家庭暴力法本身没有就人身安全保护令案件规定收费，负责向全国人大常委员会提交立法草案的国务院法制办公室在起草该法律草案的过程中，也没有提出收取费用的问题。因此，在没有收取诉讼费的法律依据的情况下，由最高人民法院决定收取某一类案件的诉讼费，显然不妥。第二，参考国外的立法例，无论是成文法国家还是判例法国家，鲜见就人身安全保护令单独收取诉讼费的先例。第三，人身安全保护令常常是家暴受害者在遭受家庭暴力或者面临家庭暴力的现实危险的情况下提出申请的，此种情形下的家暴受害者，有时面临因恐惧或受伤无法回家、离家时未能带出财产和随身衣物的困难处境。而且施暴者有可能一时无法找到，如果人民法院以收取诉讼费作为受理此类案件或者出具人身安全保护令的条件，则无疑不利于对家暴受害者的保护，也不符合反家庭暴力法的立法本意。因此，批复的意见是此类案件不收取诉讼费用。
2. 关于申请人申请人身安全保护令是否需要提供担保的问题
批复同意北京高院倾向性意见。理由是：第一，与2008年全国部分法院开展人身安全保护裁定试点阶段不同，自2016年3月1日起，人民法院出具人身安全保护令的法律依据是反家庭暴力法第四章的规定，而不再是《民事诉讼法》第一百条有关民事诉讼中行为保全的规定。因此，将人身安全保护令等同于《民事诉讼法》中的行为保全的依据并不充分。第二，反家庭暴力法第二十七条明确规定了人民法院作出人身安全保护令的条件，其中并没有要求申请人提供担保的内容，因此，由人民法院自行增加发出人身安全保护令的条件缺少法律依据；第三，要求家庭暴力的受害者在申请人身安全保护令时提供担保，明显不利于对遭遇家庭暴力或者面临家庭暴力现实危险的人身安全保护令申请人的保护，有违立法初衷。
3. 关于人身安全保护令案件适用程序等问题
人身安全保护令案件适用何种程序审理，反家庭暴力法中并没有作出直接规定。根据民事诉讼法的规定，人民法院审理民事案件，或者组成合议庭适用普通程序审理，或者由独任法官适用简易程序审理。对于宣告失踪、宣告死亡，公示催告等非诉案件和本质上不属于平等主体之间的民事权益之争的选民名单案件，我国民事诉讼法将其归入特别程序。适用特别程序审理的案件，其实并非一律是非讼案件，但却有一个共同特点，即一审终审。北京高院请示的第三个问题是“关于审判程序问题”，但其内容是要求明确，人民法院审理人身安全保护令案件，是组成合议庭审理还是由独任法官审理。至于是不是一审终审的问题，反家庭暴力法是有明确规定的，即此类案件中，人民法院一旦作出裁定，当事人只有申请复议的权利，而无权提起上诉。考虑到其他地方法院也就此类案件适用何种程序进行审理向本院民一庭询问的情况，故在批复中明确此类案件可以比照特别程序进行审理的意见。具体到适用何种审判组织审理此类案件的问题上，批复同意北京高院倾向性意见。如果是人民法院正在审理的家事案件中的一方当事人申请人身安全保护令，就由审理该案的审判组织对人身安全保护令申请作出处理。也就是说，家事案件原来是由合议庭适用普通程序审理的，受理当事人提出的人身安全保护令申请后，就由合议庭审理；审理家事案件原来是由独任法官适用简易程序进行的，就由独任法官审理。这样规定的优点是相对于从未接触过家事案件当事人的其他法官而言，该合议庭比较了解当事人的情况，易于作出是否支持当事人的申请，发出人身安全保护令的判断。如果申请人并无正在法院审理的家事案件，或者虽然其在A法院有正在进行的家事诉讼，但却因为某种原因而向B法院申请人身安全保护令或者只是向人民法院申请人身安全保护令，则可由法官以独任审理的方式处理案件。
理由是：第一，人身安全保护令案件是相对简单的案件，独任法官完全可以胜任此类案件的处理；第二，根据反家庭暴力法第二十八条的规定，需要人民法院在受理当事人的申请后72小时内作出人身安全保护令或者裁定驳回申请，但情况紧急的，应当在24小时内作出。在全国人大法工委就反家庭暴力法草案征求意见的会议上，最高人民法院与会人员曾向人大法工委询问，节假日是否除外。得到的答复是，既然是紧急情况，节假日不能除外，否则不利于对家暴受害者的保护。从域外立法和司法实践的情况看，解决这个问题的办法大致有两种，一种办法是法院在节假日安排值班法官处理人身安全保护令案件；另一种办法是通过立法授权警察发出临时性人身安全保护令。我国反家庭暴力法显然是采取了前一种安排。因此，反家庭暴力法实施后，基层人民法院和中级人民法院需要在假日安排值班法官应对人身安全保护令案件。如果规定由合议庭处理此类案件，则假日值班的法官也需要相应增加。由独任法官处理此类案件，则只要一位值班法官和一位书记员保证电话畅通，在收到本院值班人员电话通知后及时赶到法院即可处理此类案件。第三，域外多数法院都是由一位法官（治安法官）处理此类案件。我国部分法院在人身安全保护裁定试点期间的做法也证明，独任法官完全可以胜任此类案件的处理。
4. 关于复议问题
反家庭暴力法第三十一条赋予人身安全保护令的申请人在对驳回申请不服时或者人身安全保护令的被申请人对人民法院作出的人身安全保护令不服时，可以自裁定生效之日起五日内向作出裁定的人民法院申请复议一次。同时规定，复议期间不停止人身安全保护令的执行。但对于人民法院在收到复议申请后应当由原审判组织还是其他审判组织在多长时间内作出复议裁定，则没有作出具体规定。
北京高院的倾向性意见是另行组成合议庭进行复议。批复明确了由原审判组织复议即可，但对此问题暂时并未作出硬性规定。主要是考虑到：第一，根据广东省珠海市香洲区人民法院试行人身安全保护裁定几年来的经验，随着人们对人身安全保护裁定的深入了解，申请复议案件本身就不是很多。而且原来该院采取了另组合议庭复议的方式，但后来又改为由原来作出保护令的审判组织复议了。审判实践证明，是否应当发出人身安全保护令，更多的是基于审理此类案件的法官对人身安全保护令申请人当时所面临情况的判断，主观性较强。因为，保护令发出前的听证，并非必须进行，即使法官决定询问当事人，也不一定能够听到双方当事人的陈述、辩论。申请人可能因为受伤住院、年老体弱，无民事行为能力或者限制民事行为能力而无法到庭或者即使到庭也无法亲自陈述，被申请人可能施暴后逃走，也可能因为既不在家也不在单位而无法收到法院传票，当然，也不排除被申请人没有实施家庭暴力且不知道申请人申请人身安全保护令之事。而反家庭暴力法又要求人民法院在收到当事人的申请后的24-72小时之内作出人身安全保护令，因此，事后由其他审判组织去评价负责审理人身安全保护令案件的法官当时作出是否应当决定发出人身安全保护令是否正确，可能会因条件的不同而作出完全不同的判断。域外的立法例中，一般不给被申请人申请复议的机会，也是出于此种考量。
第二，人身安全保护令的目的在于制止尚未发生的和可能再次发生的家庭暴力，但保护令本身并不能成为被申请人实施家庭暴力的证据。只要人民法院正确理解法律，在家事案件的审判中不以单纯的人身安全保护令作为认定被申请人实施家庭暴力的证据，并且通过宣传让人们知道人身安全保护令的意义，逐步去除人身安全保护令本身可能对被申请人产生的负面影响，就可能逐步减少针对人身安全保护令申请复议的案件。
第三，由合议庭复议可能要投入更多的审判力量。特别是在7天长假中，如果人身安全保护令是在假期的第一天被作出，次日保护令的被申请人申请复议，则复议不可能到假期结束后才开始，可能就要动用一个合议庭（三名法官）的力量假日加班进行复议。对于基层法院，特别是人民法庭，可能是一个较重的负担。结合上述两个因素考虑，由原作出人身安全保护令的审判组织进行复议更具合理性。但批复中写明，人民法院认为必要的，也可以另行组成合议庭进行复议。之所以留有让地方各级法院自行决定人身安全保护令案件复议的审判组织的余地，主要是考虑到目前人民法院的司法权威还有待提高的情况下，有时需要借助集体的智慧去应对一些复杂的情况，借助合议庭的力量来为独任法官分担压力。
适用批复在审判实践中需要注意的是：第一，批复之所以允许承办人身安全保护令案件的法官，自行决定在发出人身安全保护令以前是否需要传唤双方当事人到庭，听取其陈述，主要是考虑如果将传唤当事人到庭听取意见作为发出人身安全保护令的必经程序，则有可能在一些特殊情况下，使得法官因为无法传唤一方或者双方当事人到庭而无法发出人身安全保护令，进而无法起到适用保护令及时制止家庭暴力，为家庭暴力的受害者提供保护的作用。在一般情况下，承办此类案件的审判组织，应当尽可能通知当事人到庭，以便直接听取其陈述。特别是在作出责令被申请人迁出其与申请人共同的住所以及被申请人（施暴者）未成年或者限制民事行为能力的情况下，传唤被申请人及其监护人到庭，倾听其陈述，与其监护人协商并做好对被申请人的安置有着不容忽视的意义。
第二，对于人身安全保护令发出前未能到庭的被申请人或者虽然到庭但坚持其并未实施家庭暴力的被申请人，承办法官应当尽可能地向其说明人身安全保护令的意义在于制止已经发生的或者潜在的家庭暴力，因其目的和时效性要求，使得法官不可能向审理其他民事案件一样，对证据进行深入的核实、分析。人身安全保护令本身并非被申请人实施家庭暴力的证据，也不能在离婚案件中作为其配偶请求离婚损害赔偿的证据。因此，如果法院发出保护令时并未查实被申请人的家暴行为并记载于保护令之中，只要被申请人不违反人民法院作出的人身安全保护令，保护令既不意味着其就是家暴实施者，也不代表国家法律对其进行了处罚。
附：
最高人民法院关于人身安全保护令案件
相关程序问题的批复
（2016）最高法民他18号
北京市高级人民法院：
你院京高法【2016】45号《关于人身安全保护令案件相关程序问题的请示》收悉。经研究，答复如下：
一、关于人身安全保护令案件是否收取诉讼费的问题。同意你院倾向性意见，即向人民法院申请人身安全保护令，不收取诉讼费用。
二、关于申请人身安全保护令是否需要提供担保的问题。同意你院倾向性意见。根据《中华人民共和国反家庭暴力法》请求人民法院作出人身安全保护令的，申请人不需要提供担保。
三、关于人身安全保护令案件适用程序等问题。人身安全保护令案件适用何种程序，反家庭暴力法中没有作出直接规定。人民法院可以比照特别程序进行审理。家事纠纷案件中的当事人向人民法院申请人身安全保护令的，由审理该案的审判组织作出是否发出人身安全保护令的裁定；如果人身安全保护令的申请人在接受其申请的人民法院并无正在进行的家事案件诉讼，由法官以独任审理的方式审理。至于是否需要就发出人身安全保护令问题听取被申请人的意见，则由承办法官视案件的具体情况决定。
四、关于复议问题。对于人身安全保护令的被申请人提出的复议申请和人身安全保护令的申请人就驳回裁定提出的复议申请，可以由原审判组织进行复议；人民法院认为必要的，也可以另行指定审判组织进行复议。
此复
二〇一六年七月一日
注：本文已刊登在《民事审判指导与参考》第66辑
